《中国核能行业智库丛书（第四卷）》已完成出版发行，这是一本发产业先声的智慧文萃，是行业专家们从不同角度、不同深度对产业前途命运进行思考的思想文库。自2021年12月起，协会微信公众号将精选大部分文章与广大读者共享。今天推出的是政策法规板块文章《切实加强核出口管制，确保合法合规“走出去”》。

刘丽林

中国核工业集团有限公司高级工程师

《切实加强核出口管制，确保合法合规“走出去”》

核出口管制是各国战略贸易管控的重要内容。美国、欧盟均较早建立了自身的核出口管控体系，力求通过禁止出口、限制出口等管控手段，实现战略贸易管控目标。我国作为五大有核国家之一，拥有完整的核工业产业链，也已逐步建立了我国的核出口管制体系，在全球核不扩散体系中发挥着重要作用。近年来，全球核不扩散形势严峻，新材料、新技术发展迅猛，相关国家贸易摩擦不断，出口违规引发的案件多发，对各国核出口管制提出了新的挑战。作为核行业企业，如何严格遵循国家核出口管制法律法规，履行核不扩散国际义务，切实做好核出口管理，已经成为一个不容忽视的课题。

本文意在通过梳理核出口管制的起源、介绍美国及我国核出口管制体系情况、分析我国核出口管制现状等几方面内容，研究新形势下我国核出口管制面临的机遇和挑战，探讨核行业企业该如何进一步加强进出口管理，在合法合规的前提下实现“走出去”。

1 核出口管制的起源及目的

为了预防核战争，国际社会共同制订了《不扩散核武器条约》《全面禁止核试验条约》等多个公约，并成立了专门的组织机构，构成了国际核不扩散体系。该体系的一个重要组成部分即国际出口控制与核查机构，如核供应国集团、国际原子能机构等。其中，核供应国集团于 1975 年明确提出了核出口管制问题，其宗旨是确保主要核供应国协调和加强核出口控制，防止核领域敏感物项的扩散。

简单来说，核出口管制是国家战略贸易管控的一项重要内容，指具备核供应能力的国家通过禁止出口、限制出口等方式，对于核出口活动进行管控和限制。

笔者认为，核出口管制的目的主要有两个方面。一是确保国际利益，实现核不扩散，即防止将核武器传播至非核国家，以最大程度预防可能的核战争，避免产生大规模杀伤；二是确保国家利益，确保国家安全和政治利益，服从外交政策，同时确保国家经济利益，通过限制出口来维持本国在该领域的领先地位和竞争优势，保持产业竞争力等。

2 核出口管制的方式和范围

清单管理是出口管制的主要管理方法之一，即对需要出口管制的产品以清单形式逐项列出。在核出口管制领域，国际组织和各国采用清单形式确定管制范围， 并对清单内的物项实施禁止出口或限制出口，主要管制方式包括出口经营登记、出口许可证审批、最终用户和最终用途证明、企业内控机制建设、相关执法与处罚等。

目前国际上通用的核出口管制清单源自核供应国集团，具体内容包括《核转让准则》及两个控制清单，即触发清单（《准则》第 1 部分附件）和两用清单（《准则》第 2 部分附件）。

其中，《核转让准则》是为核转让设定的一套供应条件，适用于为了和平目的向非核武器国家进行的核转让，以帮助确保这类转让不被转用于未受保障的核燃料循环或核爆炸活动，目的是确保为了和平目的的核贸易不会助长核武器或其他核爆炸装置的扩散。

触发清单明确了“核出口”管制的范围，用于控制为核用途专门设计或制造的物项出口。这些物项包括：（1）核材料；（2）核反应堆以及专门为其设计制造的设备和部件；（3）反应堆用非核材料；（4）用于辐照元件后处理、铀浓缩和转化以及燃料元件制造和重水生产的工厂和设备；（5）与上述每个物项有关的技术（包括软件）。这些物项的转让会触发国际原子能机构的保障，因此称为“触发清单”物项。

两用清单明确了“核两用品”出口管制的范围，用于控制核相关两用物项和技术的出口，这些物项可能用于未受保障的核燃料循环或核爆炸活动，也可以用于其他工业等非核用途，因此称为“两用物项”。

核供应国集团参与各国在自愿的前提下，将《准则》及其附件两个清单内化为本国法律，依法实施《准则》，并承诺遵守严格的供应条件。

3 美国核出口管制体系

核出口管制体系由法律框架、管理机构、许可程序、执法体系、管制清单等多方面组成。本文简要介绍美国核出口管制体系相关的法律框架、管理机构、管制清单和国别清单。

3.1法律框架

美国的核出口管制相关法律包括《1979 年出口管理法》《1976 年武器出口管制法》《1978 年核不扩散法》《1954 年原子能法》《2018 出口管制改革法案》等；相关法规包括《国际武器贸易条例》《出口管理条例》，以及联邦法规 810 条款、110 条款等。

3.2管理机构

美国核出口管制相关机构包括：商务部，负责核两用产品及技术的管制；能源部，负责核材料生产有关的核技术、服务、信息的管制；核管制委员会，负责反应堆、核设备、核材料的管制；国务院，负责核相关军品、军事设备及技术管制，具体职责划分见表 1。

表 1 美国核出口管制相关机构及职责划分

3.3管制清单

美国的出口管制清单分别是《国际武器贸易条例》所附的《军品清单》和

《出口管理条例》所附的《商业控制清单》。其中，《军品清单》中第 16 类专门规定了核武器相关内容；《商业控制清单》第 0 类为核相关物项，主要是核反应堆专用设备、核材料生产设备以及相关核材料。核相关管制物项大部分源于核供应国集团的两个清单，根据美国实际情况进行相应调整，并定期进行增补修订。

此外，美国法规中还明确了全面控制原则，即使出口物项不在上述管制清单范围内，如果出口具备以下情况，也必须申请出口许可：（1）出口商知道或有理由相信一项出口会被用于大规模杀伤性武器项目或导弹项目；（2）被商务部告知一项出口很可能被用于或转变为一个大规模杀伤性武器项目或导弹项目。

3.4 国别清单

除管制清单以外，美国还制订了部分国别清单，就不同国家实施不同的出口管制政策。国别清单列明了其认为存在风险的最终用户，并就相关出口设置了特别管制要求。国别清单主要分三个类别：

《拒绝贸易方清单》：禁止同此清单上的个人和实体进行任何美国物项的出口、再出口或境外转移；

《未核实清单》：同此清单上的个人和实体进行美国物项的出口、再出口或境外转移不得享受任何许可证豁免，且清单上的个人和实体必须出具书面的最终用户和最终用途证明用于申请许可证；

《实体清单》：向此清单上的个人和实体出口、再出口或境外转移任何美国物项均需按次取得特别许可。

4  我国核出口管制体系

4.1法律框架

2020 年以前，我国与核出口管制相关的法律包括《国家安全法》《对外贸易

法》《海关法》等。其中，《国家安全法》规定“国家坚持和平利用核能和核技术， 加强国际合作，防止核扩散，完善防扩散机制”；《对外贸易法》规定“国家基于下列原因，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口：（1）为维护国家安全、社会公共利益或者公共道德，需要限制或者禁止进口或者出口的；（2）依照法律、行政法规的规定，其他需要限制或者禁止进口或者出口的；（3）根据我国缔结或者参加的国际条约、协定的规定，其他需要限制或者禁止进口或者出口的”；《海关法》规定“国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行”。

2020 年 12 月 1 日起，《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》）正式实施。该法的颁布和实施，全面提升了中国出口管制制度的立法层级， 形成了以《出口管制法》为核心，全面覆盖核、生、化、导以及军品等物项的新出口管制法律制度体系，为相关法律体系的进一步完善及未来的精准执法奠定了坚实基础。

我国与核出口管制相关的法规主要包括：《核出口管制条例》《核两用品及相关技术出口管制条例》《敏感物项和技术经营登记管理办法》《两用物项和技术进出口许可证管理办法》《两用物项和技术进出口许可证管理目录》等。其中，《核出口管制条例》明确了我国核出口（单指“核出口”，不含“核两用品”出口）由国务院指定的单位专营，任何其他单位或者个人不得经营。中核集团为国务院指定的核出口专营单位。

4.2管理机构

我国核出口管制相关机构主要有国防科工局（中国国家原子能机构）、商务部、外交部、国务院等。其中，国防科工局主要负责核出口管制；商务部主要负责核两用品出口管制；对于国家安全、社会公共利益或者外交政策有重要影响的核出口，需会商外交部等有关部门，必要时报送国务院审批。

4.3管制清单

核出口管制范围在《核出口管制条例》所附《核出口管制清单》中规定，核两用品管制范围在《核两用品及相关技术出口管制条例》所附《核两用品及相关技术出口管制清单》中规定。清单物项基本参考了核供应国集团两个清单的内容。

4.4不可靠实体清单

2020 年 9 月 19 日，商务部令 2020 年第 4 号发布了《不可靠实体清单规定》， 明确国家建立不可靠实体清单制度，对外国实体在国际经贸及相关活动中的部分行为采取相应措施。

5 我国核出口管制的现状

在国防科工局、商务部等相关部委的指导和支持下，中核集团作为我国核出口的专营单位，多年来已向巴基斯坦、阿尔及利亚、加纳、尼日利亚等国家出口了多座核电站、核研究设施及其核燃料组件等。上述核出口活动严格遵循核出口相关法规，得到了国际上的好评。近年来，中核集团圆满完成了加纳微堆低浓化、尼日利亚微堆低浓化两个项目，顺利实现低浓铀燃料的出口和高浓铀燃料的返回，切实降低了国际核扩散风险。这既是我国践行国际承诺、推广减少高浓铀合作模式取得的重大进展，也是中国为世界反核恐怖主义、加强国际核安保作出的实实在在的贡献。

我国在核出口管制方面已经形成了一些良好做法和经验。

一是实施核出口专营制度。由国务院指定的单位对核出口实施专营，确保了我国核出口活动的集中统一、规范管理。多年来，核出口专营制度行之有效，确保了核出口工作的专业性和延续性，为做好核出口管制奠定了良好基础。

二是完善专业咨询机构。2016 年，中国国家原子能机构与美国能源部在北京共同建设的国家核安保技术中心投入运行。该中心的一项重要职能便是为中国国家原子能机构提供核出口事项审查的专业建议，并督促企业建立健全核出口合规体系。专业咨询机构有效支撑了政府的核出口审查工作，也可为企业提供权威、专业的咨询建议。

三是加强政企交流。2012 年以来，国防科工局、商务部等相关部委每年度组织专题会议，宣贯核出口管制相关法律法规，切实加强相关单位防扩散意识、提高核出口专业能力。2019 年 9 月，在国防科工局的指导下，在商务部、外交部的大力支持下，中核集团与国家核安保技术中心在浙江三门联合举办了首次核进出口合规管理研讨会，十多家核行业单位齐聚一堂，郑重宣读了《核进出口合规声明》，表达了各单位履行核不扩散国际义务、加强核进出口合规管理的信心和决心。

四是加强国际交流。多年来，我国积极参与核出口管制体系相关国际机制建设，紧密跟踪核供应国集团核出口管制相关准则及清单的变化并提出修订建议。2019 年，我国完成了核供应国集团网站的汉化工作，为国内核行业单位及时了解国际最新核出口管制政策创造了有利条件。

随着我国核行业的迅速发展，核出口业务量日益增加，涉及的相关单位也逐步增多，相应地，我国核出口合规风险也势必不断增大。在中国核行业越来越受到世界关注的大形势下，在我国鼓励核产业“走出去”的大战略下，如何进一步做好核出口管制，有效履行核不扩散国际义务，已经成为了每个核行业从业人员亟需关注的重要课题。

6 进一步加强我国核出口管制的几点建议

6.1政府层面

尽快推进《原子能法》正式发布，坚持核出口专营制度，建立健全核出口管制相关具体细则办法，对于核行业企事业单位、行业协会、个人均加强法规政策宣贯，并督促相关单位建立健全核出口合规管理机制。其中，相关单位不仅是指核出口专营单位，也包含核出口物项供应单位，以及任何具有核供应能力的单位。

6.2单位层面

应尽快建立健全有效的核出口合规机制。各单位是核出口管制的第一责任人，必须由相关单位切实加强内部合规机制建设，认真把好出口审查第一道关， 从根源上杜绝核出口违规事项，确保履行核出口管制义务，相关活动合法合规；同时，企业也应该认识到，良好的核出口管制能力也意味着卓越的国际市场竞争力，健全有效的内部合规机制，将提高企业在国际市场的信任度，从而更容易达成交易。

对于拟新建核出口合规机制的单位，建议从以下方面入手：一是拟定政策声明，内容包括：企业承诺、高管态度、自我约束目标、员工责任等，建议由主要负责人签署，以适当形式发布；二是建立组织机构，明确主管部门及分管领导，明确人员职责及权限，并体现相对独立性；三是制定审查程序，对于出口的主要环节，如客户提出出口需求意向、技术交流、合同谈判、合同签署、出口许可、发货等均设立审查节点，把控合规风险；四是明确审查要点，如是否为管制物项、最终用户是否存在风险、最终用途是否合理等；五是编制管理手册；六是制定培训计划并开展针对性培训；七是做好资料归档，相关文件、信息及时整理归档。

6.3个人层面

作为核行业从业人员，应该切实提高防扩散意识，及时学习并掌握核出口管制相关法规政策，并在实际工作中贯彻执行。尤其对于受控核技术，传播形式多样、简便，如电子邮件、光盘、论文发表、甚至研讨会发言等，都可能造成核技术的扩散。核行业从业人员应熟悉核出口管制清单内容，确保不发生未经许可审批的核技术转移。（本文刊载结束）