《中国核能行业智库丛书（第四卷）》已完成出版发行，这是一本发产业先声的智慧文萃，是行业专家们从不同角度、不同深度对产业前途命运进行思考的思想文库。自2021年12月起，协会微信公众号将精选大部分文章与广大读者共享。今天推出的是政策法规板块文章《美国加强核出口管制形势下的核进出口风险与合规管理实践》。

黄  炎

上海核工程研究设计院有限公司，公司律师

《美国加强核出口管制形势下的核进出口风险与合规管理实践》

2017 年 12 月，美国特朗普政府公布了其任内首份《国家安全战略报告》，首次明确提出“经济安全就是国家安全”，并将中国视为“战略竞争对手”。随着中美贸易摩擦升温，美国政府于 2018 年 10 月、2019 年 8 月，先后对中国民用核能出口，采取了更为严格的管控措施。

在国内层面，2018 年 11 月，国务院国资委发布了《中央企业合规管理指引》， 对中央企业全面加强合规管理，为保障企业持续健康发展提出了更高的要求。2020 年 3 月，国家原子能机构国际合作司发布了《核进出口及对外核合作报告指南》和《核进出口合规管理机制建设指南》，两份指南的发布将进一步推动核进出口管理工作的规范化，有助于企事业单位更好地履行防核扩散国际义务。

在上述客观背景下，中方企业在跟踪政策变化，防范政策风险的同时，亟需建立一套完善的合规管理机制并保持其有效运行。本文将首先分析近年来美国核出口管制的政策趋势，随后初步总结 S 院在核进出口相关政策风险分析、控制以及合规管理方面的实践经验。

1 美国核出口管制的政策趋势

民用核出口在为出口方带来经济利益的同时，有可能被进口方用于军事目的， 而这可能不利于出口方的安全。因此，各国对核出口都进行管制，以保证本国获取经济利益的同时，避免或降低安全利益被破坏的可能。

美国政府有严格的技术出口管制联邦法规，制定和颁布了详细的管制清单，主管部门职能明确，执法严格，核出口管制更是严密。美国严格管控与核电及核燃料循环设施相关的数据、设备与技术的运用，联邦政府多个机构负责出口管控，每个机构都有其专门负责管控的技术或物项范围。核技术、物项出口管制的部门主要包括：美国能源部（DOE），通过执行美国联邦法规第 10 篇第 810 部分（以下简称“810 条款”），主要负责管控与核反应堆相关的信息、技术与服务支持的出口；美国核管会（NRC），通过执行美国联邦法规第 10 篇第 110 部分（以下简称“110 条款”），主要负责管控与核反应堆相关的设备、部件以及材料的出口。

决定国家核出口管制政策的关键因素有两个：安全因素与经济因素。安全因素与经济因素按两个不同方向作用于国家的核出口管制政策：安全威胁越大，国家越倾向于管制；经济利益越大，国家越倾向于出口。在“经济安全就是国家安全” 的理念下，美国政府以安全威胁为由加强核出口管制，实质是打压与美国企业有直接经济竞争的中方企业具有自主知识产权的三代核电技术，从而保护美国本土企业的竞争力。

2018 年以来，美国政府出台两份政策（以下简称“新政”），加强了对中国的民用核出口管控。2018 年 10 月，DOE 核军工管理局（NNSA）发布《美国与中国民用核能合作的政策框架》，以防止美国民用核技术在中国被非法地转用于军事目的或其他未经许可的目的。2019 年 8 月，美国 BIS 宣布将我国核电行业四家实体列入“实体清单”，这将对《出口管理条例》管制物项的出口、再出口及国内转移施加额外的限制措施——即取得 BIS 的许可，并且，审核的原则均为“推定不予批准”，即默认为不批准。

在美国加强核出口管制的形势下，如何应对政策风险，及时采取妥当应对措施保障国内核电项目建设；如何落实国家相关部委的要求，依法合规地开展核进出口业务，建立长效的风险防控机制，就成为值得迫切研究的课题。经过近年来的实践，S 院初步形成了一套稳定运行、协同高效的核进出口合规运行管理机制，有效保障了核进出口业务依法合规开展，保障了国内核电项目的顺利建设。在核进出口相关的政策风险分析应对，以及核进出口合规管理机制建设方面，初步总结了一些实践经验。

2 核进出口政策风险分析应对

2.1政策风险分析防控与实际经营相融合

（1）研究分析政策风险

在知悉政策发布后，组织对新政条款进行研究解读，分析其对相关核电项目的潜在风险。鉴于新政个别条款表述较为原则，不是很清晰。S 院在自己组织分析研究的同时，也与国内外合作伙伴保持积极联络，沟通各方对新政的条款理解，尽可能了解新政的影响范围、美国政府对相关政策条款的执法尺度。

（2）梳理分析经营实际

全面梳理从美进口设备与部件清单，包括相关设备与部件是否需要办理在110 条款和 810 条款项下的出口许可、合同签订情况、出口许可办理情况、到货情况等详细信息。从清单中甄别出可能受政策影响的设备与部件清单，逐项分析潜在风险并研究应对方案。

2.2政策风险应对措施与思路

（1）切实加强国产化研发，保障项目建设

技术引进在一定程度上可以缩短差距，降低技术改造的成本，提高经济发展的效率，但这种引进的手段毕竟是有限度的。民用三代核能技术的规模化应用，充分体现了国家经济竞争力。民用核能技术的发展和进步，在根本上只能立足于自力更生；设备国产化和技术自主研发，是最终解决核技术出口限制的关键。S 院持续采取措施，梳理可能受出口管制限制的设备与技术清单，针对技术上的短板，与国内供应商合作创新、持续加强国产化设备、材料研发；同时，也持续建立平等互利、多元化、多渠道的合作机制，减少核心技术对特定国家的依赖程度，降低造价的同时，全面规避项目执行风险。

（2）重视合同管理，防范涉外经营风险

涉及核进出口的涉外合同，在合同生效前：商谈过程中，与境外供应商核实、确认是否需要办理核出口许可手续；及时督促出口方开展出口方政府的许可申请工作，并尽可能在合同生效前取得相应的出口许可；通过合同条款设置，将出口许可证作为重大支付节点的支付条件，以避免供应商无法办理出口许可，买方仍然需要依约履行支付义务的风险；合理约定不可抗力条款，确定核进出口政策风险在买卖双方的风险分配模式。

在合同生效后：执行过程中，与出口方沟通协作，密切跟踪许可证状态；密切关注技术流向控制，防止出现被出口国政府认为违法再出口的风险。总之，通过各种风险防范措施，确保企业核进出口活动能够在法律允许的框架下开展。

3 完善核进出口合规管理机制

S 院结合自身经营实际情况，逐步建立健全核进出口合规管理机制，从而保障核进出口工作依法合规开展。S 院重点从以下几方面开展工作。

3.1持续优化全面覆盖的体系文件

为规范核进出口管理工作，明确职责权限与工作流程，切实落实防核扩散责任，履行核进出口自律业务，S 院结合本单位核进出口实际情况，持续优化合规管理制度，提升核进出口的规范化管理。S 院制定的管理规范，涵盖了核进口、核出口、对外核合作等，做到核进出口管理有据可依、有章可循。持续结合核进出口体系评估意见与实务经验反馈，持续完善体系文件，高度重视管理细节与制度执行力。

3.2持续优化多层高效的合规管理

为保障合规体系有效运行，在设置机构与明晰职责方面，S 院采取以下措施。

（1）设立合规领导机构S 院成立核进出口合规领导机构，该机构由核进出口业务合规负责人，合规管理部门与业务部门负责人组成。该机构负责领导、协调、决策公司核进出口业务中的重大事项；该机构负责人领导合规管理部门，组织建立核进出口合规管理制度， 并按照程序审查批准核进出口相关业务。

（2）设立合规管理机构

S 院设立核进出口合规管理机构，该机构负责识别和评估与单位生产经营活动相关的核进出口合规风险并提供合规管理建议；负责建立健全核进出口合规管理制度，并根据合规管理工作的需要适时修订完善；负责依据管理程序，对单位核进出口活动进行监督管理并建档备案等。

（3）明确合规职责分工

根据核进出口业务的实际情况，S 院核进出口具体业务部门负责根据合规管理机构的要求，保障本部门核进出口业务合规开展。核进出口业务部门负责按照核进出口管理制度要求，将管控点嵌入实际业务流程，确保核进出口业务合规管控落地，而合规管理部门负责组织必要的监督和监查。

3.3加强法规宣贯与专业人才培养

知法、懂法，才能在实际经营中守法。S 院按年度组织开展核进出口管理法律法规宣贯，强化防核扩散意识；同时，根据实际需求，组织核进出口管理人员和一线业务人员开展体系建立健全要点指南、风险防范、具体业务办理、双多边协定年度报告等业务实操培训。外方作为技术输出方，对于本国法律更为了解，也更为熟悉政府对于法律的把握尺度，鉴于此，S 院持续加强与外方合作伙伴的沟通合作，通过安排采购、国际业务、法律人员参加核出口管制法规培训、讨论会等多种方式，加强中方相关业务人员的法治教育。

4 总结

总之，在美国加强核出口管制的形势下，S 院通过积极开展政策风险分析研判、妥善应对，保障了核电项目的顺利建设。并且，S 院将国家部委对合规管理提升的外在要求，持续转化为内在的合规管理制度，为依法合规开展核进出口业务， 建立了一套行之有效的合规管理体系。S 院将持续将风险、合规管理与业务经营实际相结合，不断优化合规管理体系，保障公司经营合法合规。（本文刊载结束）