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王  墨

中核战略规划研究总院副研究员，长期从事核能战略规划与政策研究。近年来，先后在《中国核工业》等重要期刊上发表涉核公众沟通、福岛核事故处理研究等专业论文，承担多项核领域重大专项课题研究工作。

《福岛核废水处理的公众沟通政策及启示》

2021 年 4 月 13 日，日本政府召开内阁会议，决定将福岛第一核电站核废水排入大海。此决定受到日本国内及国际舆论的广泛质疑和密切关注。目前福岛核电站贮存核废水总量为 125 万吨，预计在 2022 年夏天将达到 137 万吨的贮藏上限。日声称可将核废水中的放射性核素活度浓度处理和稀释至远低于法令规定的向环境排放标准，计划两年后开始分 30 年向海洋排放。这场关于核废水处置方案的讨论已历时逾七年，基于对其可能带来的负面舆论影响的担忧，日本政府花费多年时间在国内和国际上做了大量的舆情调查和应对工作。尤其是排海决定公布之后，依据之前在福岛及周边县广泛征集的相关从业人员及广大民众的意见，在政府层面做出了全面部署以应对舆情。本文意在研究日本政府及有关部门关于福岛核废水处理的公众沟通政策，分析其经验教训对中国核电发展的借鉴意义及启示。

1 福岛核废水处理的公众沟通政策

1.1舆情预测

在核废水处置对策的决策过程中，日本政府对舆情的预测、关注和应对是贯穿始终的。从 2013 年 12 月到 2016 年 6 月约两年半的时间里，含氚核废水处理特别工作组先后召开了 15 次研讨会，整理含氚核废水的基本情报，邀请海外专家探讨各种处置方案的先例经验和可行性。从 2016 年 11 月起，到 2020 年 2 月提出报告书的三年零三个月里，核废水处理小委员会共召开了 17 次研讨、说明、听证会，在技术观点的基础上更加大了社会性视点的比重，对废水处理可能产生的影响进行综合性的分析探讨。舆论影响与辐射直接带来的事实损害不同，核废水处理作为社会问题被广泛报道和关注之后，引发国内和国际上对当地食品、商品、土地、企业等安全方面的担忧，进而影响消费旅游等广泛的经济活动，有可能会造成极大的经济损失。

作为对此次核废水处置方案可能引发的舆情预测，首先，在消息发布引发的民众不安发酵期，可能会由于大众媒体和社交网络对情报较为偏颇的转载导致消费者对安全的担忧被过分煽动，产生负面社会影响。其次，因为客观情报传达的不足，可能导致民众对核废水排海对环境放射性影响的担忧，其在消费层面的行为反应，如停止购买当地农林水产品、减少旅游、搬离当地、甚至国际禁运等，将进一步诱发流通层面和生产层面的连锁反应，打击整个地区的经济民生复兴进程。这些影响不仅是十年前核事故造成的类似影响的延续，如果应对不善，更将使这十年来为经济复苏作出的多方面努力前功尽弃。

1.2意见征集与中期措施

为了制定有针对性的公众沟通措施，充分听取当地民众意见成为了有关部门推进工作的重中之重。2020 年 2 月核废水处理小委员会的报告书发布之后，截止到 10 月底，日本政府各省副大臣在福岛县和东京都共举行了 7 次意见听取会，通过公开听取、书面征集等方式向福岛当地 29 个市民团体和经济、观光、流通、消费者等领域的全国性团体广泛征集了意见，为政府决策提供了参考方向。

征集结果显示，公众首先担心核废水排海对行业复兴的不良影响，其次担忧放射性核废水安全性。虽然核废水经稀释后向海洋排放，但放射性物质总量不会改变，凭东京电力公司一面之词无从判断是否具备向海洋排放的条件。若贸然排放， 必定对渔业、农林业、观光业等产生恶劣影响。其范围不只局限于福岛县，近邻其他县也将受到波及，尤其关系到渔业从业者的生存问题。当地渔业在震灾和疫情的双重打击下本已脆弱不堪，废水排放的决定将是雪上加霜。另外公众对于决策制定合理性及合法性也表示质疑。在众多争议课题尚未得到妥善解决的当下，强行推进海洋排放处理方案的决策必然遭到反对。公众担心意见听取只流于形式， 只以海洋排放单一方案为前提，忽略了对陆地填埋保管等处置方案的进一步探讨， 认为应借助 IAEA 等国际组织的知识和经验进一步研究各种处理方式，基于科学得出最终方案。

针对上述舆情，日本政府采取了一系列中期应对措施。一是知识普及。有关部门全面利用传统媒体和新媒体，包括电视媒体和网站、电子书籍、社交网络等平台，普及核辐射相关的知识和标准。文部科学省重新修订制作了《核辐射副读本》， 在介绍核辐射相关的科学知识的基础上，普及教育核事故的处理和复兴措施，向全国的小学、初中和高中发放了 1 450 万本，用于教职员研修及青少年课外阅读。此外还制作并发放了 2.8 万本《核辐射的基本事实》，133 万本《核辐射基础知识小册子》等读物，以通俗易懂的方式向最广大群众普及相关知识，以缓解公众的担忧及恐慌。二是援助福岛复兴。日本农林水产省对福岛农林渔业从生产到流通和贩卖的整个产业链各阶段都进行了扶持，号召全国购买福岛农业渔业作物进行支援， 为当地小商业者、批发商和生产单位提供指导和建议，协助当地企业组织推广活动，拓宽销售渠道。并利用 G20 首脑会议、IAEA 总会等国际会议的场合积极与各国沟通，商讨撤销或缓和出口限制。截至 2020 年 11 月，有 36 个国家完全撤销了针对福岛的出口限制，另外 18 个国家的禁运政策也有所放缓。三是邀请实地考察。日政府积极邀请各国驻日使节和海外媒体访问受灾三县（岩手、宫城、福岛），向他们展示事故处理和经济复兴的最新进展，以期得到国际社会的正面支持。日本观光厅也实施了一系列促进海外游客赴东北地区旅行的优惠政策，并着力恢复福岛县教育旅行项目，帮助当地复兴旅游业。

1.3公众沟通举措的全面部署

日政府 4 月 13 日宣布核废水排海的正式决定后，16 日经济产业省紧接着发布文件，从政府工作层面对最大限度抑制负面舆情的公众沟通举措进行了全面部署。

1.核废水处理与监测的措施

责成经济产业省和农林水产省贯彻抑制负面舆情的处理方针，以安全为重， 督促东电继续开发降低核废水中氚含量的方法，以消除消费者的不安，保护农林水产业者为经济复兴做出的努力；安排外务省、农林水产省、经济产业省、环境省和原子能规制厅在福岛附近海域联合实施新的氚含量监测，并及时向公众发布科学客观的监测结果。向公众宣传国际标准并严格遵守，在国际原子能机构（IAEA）的协助下，与外国分析机构进行公开透明的数据比较以增加数据的可信度。

2.促进公众及国际社会理解的措施

由复兴厅负责加强国内外宣传，制作浅显易懂的科普读本，利用传统媒体和新媒体意见领袖进行有效信息输出；支援市村镇的地区形象宣传工作；组建舆情应对工作组，加强与政府部门合作，以及充分利用面向外国人的门户网站等。由厚生劳动省负责向国内外及时发布食品健康相关检测信息，由环境省定期公开放射线对健康影响相关科学资料，以放射性风险交流咨询中心的形式为受灾地居民提供咨询援助。由外务省、经济产业省和农林水产省负责向相关国家、地区及国际机构发布信息，定期召开驻京外交团及外国报道机构的说明会，并积极参与核电领域国际会议借机发声。由外务省、经济产业省和原子能规制厅主持邀请 IAEA 对核废水放射性进行评估，确保数据权威性和透明性。

3.援助生产、加工、流通及消费的措施

由农林水产省负责为当地渔业、农业及林业提供销售渠道、设施建设、安全证明等方面的综合支援，保障相关从业者收益。由经济产业省通过各类复兴促进机构对当地进行经济援助和扶持，解决流通瓶颈，促进外来消费。由国土交通省支援福岛县的观光产业复兴，采取多种措施吸引游客。

4.负面舆情的应对措施

由文部科学省主持核能损害赔偿纠纷审查会和解决中心，为福岛核事故和核废水处理受害者进行索赔调解。经济产业省根据受灾的实际情况制定灵活的赔偿方针，对受负面舆论影响而遭受损失的企业等不限制地域、行业和赔偿期限，根据客观的统计数据分析测算舆论影响，协助受损企业进行举证，保障其合法获取赔偿的权利。

2 日公众沟通的经验及教训

2.1可借鉴的经验

1.知识普及与安全性的正向传达

面对负面舆情，应坚持正确且广泛地传播核辐射相关的科学知识和基于事实的安全根据。要减少空泛的概念性宣传，多普及科学原理和知识。这类重要信息的传播和普及要具有长期性、科学性和大众性，渠道要多元化，提高包括青少年和中老年人在内的全民对危机处理和风险控制的理解和认知水平。

2.政府与企业各层级的分工协作

政府应从战略上重视和指导核事故之后的危机管理和公众沟通工作，并在经济政策和外事宣传上提供尽可能的帮助。地方政府应该强化舆论应对策略，并向本地受灾民众和行业从业者提供实质性的支持。核电企业则需要担负起事故后续处理的责任，制定完善的退役计划，建立安全的核废料处理、检测、监控机制，做好相关赔偿工作。只有政府和企业在战略框架下协同配合，开展多维度的危机处理工作，才有可能行之有效地解决事故及舆论带来的复杂问题。

3.制定针对负面舆论的经济对策

核电产业相关的负面舆论不仅限于环境与食品安全，其连锁反应将影响从产品生产到运输、销售的整个产业链，以及一切相关的服务行业。为防止、抑制和补偿社会上的负面舆论影响，不仅需要一时的财政补贴，更需要一整套覆盖各行各业的经济对策。如在生产环节增加新的检验标准和安全认证，规范货运物流产业，开拓销售渠道，开展国际游说以降低贸易限制，通过大型活动、论坛等形式促进当地与外界的交流，用优惠的旅游政策吸引外地和外国游客等。

2.2应吸取的教训

日本在核废水处理决策上忽视了与周边邻国的沟通和信息共享，其公众沟通措施主要面向其国内、国际原子能机构为首的国际组织和美国等盟国，却从未向环境利益攸关的中国等邻国主动定期公开其核废水处理效果的数据，并单方面作出将核废水排向大海的决定，未与邻国磋商。《联合国海洋法公约》规定，缔约国负有“海洋环境的保护和保全”的基本义务，日本作为缔约国，向海洋排放核废水违背了该基本义务及其项下的通知、采取必要措施、信息交换、应急计划、国际合作、环境影响评估等附随义务。日应重视对周边国家公开透明的情报信息披露，增加处理方式和决策过程的透明度与公众参与度。若不能及时向邻国公开核废水治理手段、检测结果、食品安全检验体制等信息，将产生极其负面的国际影响，从而造成经济和国际声望的巨大损失。

3 对我涉核公众沟通的启示

3.1强化技术突破与引领，筑牢核安全底线

危机处理的最佳方案是研发新技术，提高安全性，预防事故的发生。我国核电站目前基本采用压水堆等第三代核电技术，安全性和经济性都高于福岛核电站，即使发生堆芯熔化，也不会使放射性物质进入常规环境，不会引发类似福岛规模的核事故。现有技术尚无法有效降低福岛核废水中的氚含量，我国应坚持提高技术研发水平，争取攻克分离氚的技术难题，为核废水处置提供更优解决方案。

3.2为积极有序发展核能营造良好的舆论环境

要创建和谐有利的核能发展环境，需政府、企业与媒体等齐发力。应搭建政府、公众、企业、媒体等多方对话平台，有针对性地做好公众沟通与核科普宣传；采取新媒体推送、开放核电设施参观等灵活多样的方式，增强公众信任。应展示政府对核电发展的信心，综合运用行政、市场等手段，完善法律建设，制定发展战略，加大科研与科普资金投入，提高公众对核电价值的认知度。

3.3从公众的安全及经济利益出发，缓解邻避效应

涉核邻避效应的产生主要源于核设施周边居民对安全的恐慌、焦虑，和对环境生态影响的担心。涉核公众沟通首先应提高当地民众对核能的认知水平和接受度，让核能不再被认为是一种特殊的能源，而是将它和风能、水能、太阳能等能源同等看待，甚至真正认可其作为低碳清洁能源的独特优点。其次应向每家每户宣讲核电设施对当地经济的战略价值，以及给当地居民带来的实质性利益，如增加上学和就业机会、改善医疗条件、显著提高收入等。只有让民众正确理解核能利用的安全性和带来的额外收益，才能有效缓解“邻避效应”，提高核能的公众接受性。

4 结束语

核能是拥有巨大潜力的低碳清洁发电和供热能源，在政治、经济、生态与科技上都具备极高的战略价值。但由于公众对其安全性的担忧，产生的涉核负面舆论影响较大。福岛核废水排海决策引发的舆论及日政府公众沟通与舆情应对措施为我涉核公众沟通工作提供了经验和教训。我们应引导民众增强对安全发展核能的理解，理性认知核能利用的安全性和优势，科学看待放射性污染对环境和生物的影响。2021 年是福岛核事故十周年，福岛核废水处理成为舆论焦点。持续关注其公众沟通政策以及核电站退役措施的进展，对我国在碳达峰碳中和目标下、在安全的前提下积极有序发展核电有重要借鉴意义。