《中国核能行业智库丛书（第四卷）》已完成出版发行，这是一本发产业先声的智慧文萃，是行业专家们从不同角度、不同深度对产业前途命运进行思考的思想文库。自2021年12月起，协会微信公众号将精选大部分文章与广大读者共享。今天推出的是政策法规板块文章《新建核电项目前期执照申请政策研究》。

唐  识

山东省核学会专家委员

《新建核电项目前期执照申请政策研究》

党的十八届三中全会成立了以习近平总书记为组长的中共中央全面深化改革领导小组，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。转变政府职能，推进政府简政放权，加快投融资体制改革，规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，落实企业投资自主权，是全面深化改革的重要组成部分。

按照党中央全面深化改革的总体部署，国务院开展了一系列全面深化行政审批制度改革，逐步取消和下放了一批行政审批事项权限，投融资体制改革取得了新的突破，企业投资项目审批范围大幅度缩减，政府投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实。

项目核准工作是企业核电项目前期执照申请工作的重要组成部分，作为核电项目业主单位和对于从事核电项目前期工作执照申请工作人员来说，开展核电项目前期执照申请政策研究是确保核电项目前期工作顺利实施的前提，同时依法开展核电项目前期执照申请工作也是核电业主全面落实依法治企的重要体现。

本研究对 2004 年以来的国家投资体制改革的过程及变迁进行了研究，对项目核准前后的审批事项的变化进行了分析，以提供核电前期工作人员掌握及遵循。

1 企业投资项目核准政策变化

1.1企业投资项目核准和备案管理条列

2016 年 11 月 30 日，国务院发布了《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第 673 号），该条例规定，坚持政府核准的项目范围最小化原则，明确仅对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目实行核准管理，其他项目一律实行备案管理。

除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台

（以下简称在线平台）办理；核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续；法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件；项目申请书由企业自主组织编制，任何单位和个人不得强制企业委托中介服务机构编制项目申请书。

1.2企业投资项目核准和备案管理办法（发展改革委令第 2 号）

2017 年 3 月 8 日，国家发改委以“发展改革委令第 2 号”发布了这个管理办法。项目核准和备案需在全国投资项目在线审批监管平台办理，实行网上受理、办理、监管和服务，实现核准、备案过程和结果的可查询、可监督。

项目办理前需在在线平台生成项目代码；项目申请报告可以由项目单位自行编写，也可以由项目单位自主委托具有相关经验和能力的工程咨询单位编写；报送申请报告时附选址、用地、用海和法律法规要求批文。

1.3能源局关于印发《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》的通知

2017 年 3 月 27 日，国家能源局以“国能法改〔2017〕88 号”文发了该通知。能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件，不得发放同意开展项目前期工作的“路条”性文件。

1.4国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见

2019 年 3 月，国务院办公厅以国办发〔2019〕11 号文下发了工程建设项目审批制度改革意见，精减工程建设项目审批事项和条件，取消不合法、不合理、不必要的审批事项，减少保留事项的前置条件。调整审批时序，地震安全性评价在工程设计前完成即可，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可；可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证。

2 政策变化对执照申请工作影响

2.1项目核准前置审批事项要求

（1）自然资源主管部门核发的建设项目用地预审与选址意见书

2019 年 9 月 19 日，自然资源部下发了《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2 号），将建设项目选址意见书和建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，按最新政策办理的建设项目用地预审与选址意见书如图 1 所示。

图 1 新政策核发的用地预审与选址意见书

核电项目属于国务院核准范围，用地预审权限在自然资源部，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。根据自然资源部官方网站公布的《建设项目用地预审服务指南》。

办理用地预审申请材料目录和报送材料要求如表 1 所示。

表 1 建设项目用地预审和选址意见书申报材料目录及要求

申请人（核电业主）通过“自然资源部行政审批网上申报系统”进行项目申报，并在项目批复前将纸质材料通过邮寄等送达自然资源部政务大厅。

2020 年 3 月，自然资源部发布了《自然资源部关于贯彻落实〈国务院关于授权和委托用地审批权限的决定〉的通知》，按照通知要求，在试点省，自然资源部将用地预审审批权限下放给试点省份自然资源厅负责审批，办理流程：由项目业主单位向项目所在地的县级自然资源行政主管部门提出申请，经项目所在地市级自然资源部门审查后上报省级自然资源行政主管部门审批，并报自然资源部备案。

（2）海洋行政主管部门核发的用海预审意见

2013 年 3 月 4 日，国家海洋局发布《国家海洋局关于完善国家海洋局直接受理项目用海审查工作有关问题的通知》，根据通知要求，在上报核电项目申请报告前，必须取得用海预审意见。对于不涉密项目的用海预审，国家海洋局都是通过网络平台申报办理，在办理前必须取得在线平台生成的项目代码办理相关手续，否则无法进行用海预审申报，用海预审工作流程如图 2 所示。

图 2  用海预审工作流程

2021 年 1 月，自然资源部发布《自然资源部关于规范海域使用论证材料编制的通知》（自然资规〔2021〕1 号），该通知进一步规范了海域论证材料编制要求和上报流程，自然资源部受理海域使用论证报告书后需将海域使用论证报告书内容在其官方网站上公示 10 个工作日，并征求相关方对项目用海意见。

2.2项目核准后审批事项要求

项目核准后开工前需完成的审批事项如下。

（1）发展改革部门的节能评估意见

2017 年 11 月 15 日，国家发展和改革委员会关于印发《不单独进行节能审查的行业目录》的通知（发改环资规〔2017〕1975 号）要求，对于核电项目，建设单位可不编制单独的节能报告，可在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用情况、节能措施情况和能效水平进行分析，同时节能审查机关不再单独对核电项目进行节能审查，不再出具节能审查意见。

（2）水利行政主管部门的取水许可申请

2016 年 1 月 21 日，水利部印发了《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》，将企业投资项目涉水行政审批中的取水许可和建设项目水资源论证报告书审批整合为“取水许可审批”，同时明确：建设项目水资源论证报告书技术审查和取水许可行政审批工作，审批主体为流域管理机构、地方水利行政主管部门，水利部不再对水资源论证报告进行审查。

2016 年 12 月 15 日水利部办公厅印发了《水利部办公厅关于做好取水许可和建设项目水资源论证报告书审批整合工作的通知》，“取水许可审批”实行合并受理和整合形式审查，即申请取水的单位在向具有审批权限的取水许可审批机关递交取水许可申请时，应一并递交水资源论证报告书，审批机关不再单独受理申请人的水资源论证报告书审查申请。

（3）环境保护主管部门的环境影响评价意见

2016 年 7 月 2 日修订实施的《中华人民共和国环境影响评价法》和 2017 年

7 月 16 日修订实施的《建设项目环境保护管理条例》都已将环境保护主管部门的环境影响评价意见不再作为核电项目核准前置条件，改为项目核准开工前取得。

2.3审批事项时效性要求

对照国家的行政许可相关的法律法规，与项目核准相关的有时效性的审批事项如表 2 所示。

表 2 具有时效性的行政审批事项

2.4取消开展前期工作的“路条”依据

根据“国能法改〔2017〕88 号”文要求，今后各级项目核准机关不得发放同意开展项目前期工作的“路条”文件。

2016 年 12 月 20 日国务院发布的《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016 年本）的通知》规定：国家制定的发展规划、产业政策…等是企业开展项目前期工作的重要依据，是项目核准机关和国土资源…行业管理等部门以及金融机构对项目进行审查的依据。

近期通用做法是由国家能源主管部门牵头组织相关部门、单位和专家召开座谈会后出具“关于某核电项目前期工作专家座谈会的会议纪要”，核电业主用国家能源主管部门出具的“会议纪要”开展前期工作。

2.5在线审批监管平台的运用要求

2017 年 2 月 15 日，国家发展和改革委员会发布了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》，规定在线平台适用于各类项目建设实施全过程的审批…项目实施情况监测，以及政策法规、规划咨询服务等。各类项目实行统一代码制度，项目代码是项目整个建设周期的唯一身份标识，一项一码。项目单位在线申报，通过相应的在线平台填报项目信息，获取项目代码，项目单位凭项目代码根据平台所示的办事指南提交所需的申报材料。目前国家已开通了“全国投资项目在线审批监督平台”，网站地址为：http：//www.tzxm.gov.cn/，如图 3 所示。

图 3  全国投资项目在线审批监管平台

3 核电项目核准工作内容及流程

3.1项目核准前置审批事项工作流程

（1）项目申请（取得项目代码）

核电业主单位首先需要通过全国投资项目在线审批监管平台填报项目信息， 获取项目代码。

（2）项目受理

在获取项目代码后，核电业主单位应按照相关的法律法规要求，通过全国投资项目在线审批监管平台在线申请办理用地、用海和项目选址意见书等行政许可，并上传相关的申请材料，负责用地和用海预审以及规划选址的行政许可管理部门应当依据有关法律法规受理审批事项申请，接收申报材料应当核验项目代码，对未通过项目代码核验的，不得受理并告知项目单位。

（3）项目办理

负责用地和用海预审以及规划选址的行政许可管理部门受理申请材料后，依据有关法律法规办理审批事项，通过在线平台及时交换审批事项的收件、受理、办理、办结等信息，并告知项目单位。

（4）事项办结

项目审批事项办结后，负责用地和用海预审以及规划选址的行政许可管理部门会将办结意见及相关审批文件的文号、标题等相关信息交换至在线平台。

3.2核电项目核准工作流程

核电项目核准工作流程如图 4 所示。

图 4  核电项目核准工作流程

4 结束语

十八届三中全会以后，国务院全面开展深化行政审批制度改革，加快简政放权步伐，逐步取消和下放了一批行政审批等事项，精简了核准前置审批，只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，其他审批事项实行并联办理。

优化了审批程序，其他确需保留在项目开工前完成的审批事项，与项目核准实行并联办理，如节能评估、环评、水保方案审批、取水许可等审批事项调整为核准后开工前完成。

规范了中介服务，企业自主选择中介服务，核电项目申请报告可以企业自行编

写，也可以委托中介单位负责编写。实现核准制的能源投资项目，实行在线审批监管平台并联核准。（本文刊载结束）